Gasolina mais cara: os motivos por trás da disparada de preço no Brasil

*Reportagem concluída originalmente em 21 de fevereiro, como parte da edição impressa da revista EXAME. Clique aqui para ler as demais reportagens da edição. 

No fim de janeiro, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) verificou um recorde. Os técnicos encontraram, em um posto na cidade de Angra dos Reis, gasolina comum vendida pela primeira vez acima de 8 reais. Aquele pico, de 8,029 reais o litro, não voltaria a ser superado até o fechamento desta edição. Mas o cenário que levou a ele continua firme e forte.

O preço médio no Brasil na semana até 19 de fevereiro batia os 6,58 reais para a gasolina comum e 5,59 reais para o óleo diesel, enquanto o barril de petróleo quebrava recordes no exterior. Em 12 meses, as altas acumuladas são de mais de 40% para os combustíveis de veículos no Brasil e 30% para os residenciais, muito acima da inflação. Soma-se a esse cenário difícil um período eleitoral a caminho, e Brasília deu o sinal: fará dos combustíveis seu grande alvo em 2022.

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“Não é só o aumento do preço do combustível, é o que isso representa para o custo das coisas de um modo geral”, disse a jornalistas o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, que tem sob sua alçada dois dos principais projetos da vez e afirma que endereçar a questão é “uma das principais missões” da Casa. Discurso parecido foi repetido por Arthur Lira, presidente da Câmara, pelo presidente Jair Bolsonaro e por outros políticos, da esquerda à direita. Todo mundo quer ser protagonista de uma solução para os combustíveis, mas a dúvida está em como chegar lá — e se um resultado no curto prazo é mesmo viável.

Um dos principais empecilhos vem de fora. A Petrobras adota desde 2016 a chamada Política de Paridade de Importação (PPI), seguindo, no geral, os preços internacionais. Assim, o aumento recente está ligado sobretudo à alta global do preço do petróleo, que é piorada no Brasil pela desvalorização do real. Há dois anos, o cenário era muito diferente. No começo da pandemia, o barril do tipo Brent chegou a ficar na casa dos 20 dólares, enquanto o WTI, referência no mercado americano, atingia um simbólico “preço negativo”. O motivo foi a queda abrupta na demanda com os primeiros efeitos da covid-19, que terminaria levando o mundo a uma recessão. Porém, mais tarde, com reaberturas e vacinação, a demanda por energia disparou.

Desde o começo de 2021, o Brent passou da casa dos 50 dólares para acima de 90, quase intocado pelos estragos recentes da ômicron. O Brasil, por exemplo, bateu recorde de 139,5 bilhões de litros de combustíveis vendidos em 2021, mesmo com os preços altos. Foi o maior volume da série histórica iniciada em 2000 pela ANP. “Com exceção do querosene de aviação, já estamos globalmente com um nível de demanda quase em linha com o que era antes da pandemia. E não há muito espaço para aumentar a oferta no curto prazo”, diz Sergio Baron, analista sênior de óleo cru da consultoria S&P Global Platts. O banco Morgan Stanley estimava em fevereiro que o preço poderia passar de 100 dólares com a demanda em alta e os riscos geopolíticos nos países produtores, como a crise entre Rússia e Ucrânia.

Com o mercado internacional sem sinais de trégua no futuro próximo, o Congresso tem focado os esforços em outro dos componentes do preço: a tributação. Uma das prioridades se tornou o Projeto de Lei Complementar no 11/2020, já aprovado na Câmara e que altera o modelo de cobrança do imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS). A alíquota hoje varia de estado para estado, sendo em média quase 30% do valor total da gasolina e 15% do diesel. A última versão da proposta no Senado é baseada na chamada cobrança monofásica do ICMS, isto é, em uma única fase da cadeia. A monofasia é vista com bons olhos pelo setor privado por potencialmente reduzir a sonegação e simplificar a complicada tributação atual. Outro ponto da proposta é sobre alterar o modelo de cobrança para um percentual fixo por volume vendido.

Hoje, a alíquota é aplicada sobre o valor vendido, de modo que o tributo coletado também sobe quando o preço sobe — o que ajudou estados a terem sua maior arrecadação em duas décadas em 2021. Cada combustível incluído passaria ainda a ter uma alíquota nacional, a ser decidida no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária, órgão formado por secretários estaduais e pelo Ministério da Economia.

Embora não signifique uma isenção de impostos, essa é uma das questões mais sensíveis, já discutida também nas propostas de reforma tributária. “São mudanças que tornariam mais fácil para arrecadar, para calcular. Porém, é difícil manter a arrecadação dos estados, principalmente neste momento de preço alto, e pode haver prejuízos em serviços públicos”, diz Rodrigo Spada, presidente da Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais. Os detalhes da proposta seguiam sendo discutidos até o fechamento desta edição.

Os tributos estaduais têm sido alvo de críticas do presidente Jair Bolsonaro, que pressiona os governadores a reduzirem o ICMS, acenando, por outro lado, com cortes nos tributos federais. Um dos projetos ventilados pelo governo foi usar uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) para zerar tributos federais sem apresentar fonte de compensação, movimento hoje proibido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Os custos estimados poderiam chegar a pelo menos 50 bilhões de reais a depender do cálculo (ou 20 bilhões se só para o diesel, opção preferida pelo ministro Paulo Guedes). Apesar do gasto astronômico, o banco suíço UBS estimou em janeiro que o barateamento ao consumidor sem os tributos federais seria de 61 centavos por litro — e possivelmente menos, já que parte do desconto tenderia a ser absorvida como margem na cadeia, diz o banco. “Uma perda de 50 bilhões de reais em recursos pelo governo, sem compensação, pressionaria ainda mais a situação fiscal do país, o que poderia levar a deterioração do câmbio e subsequente necessidade de aumento dos preços dos combustíveis, indo na direção oposta à intenção da PEC”, diz o relatório.

O risco é nadar e morrer na praia diante das variações internacionais. No ano passado, o governo federal isentou o diesel de PIS e Cofins por dois meses, mas o preço médio subiu 6% mesmo assim. O diesel, vale lembrar, também já está isento da Cide, um dos tributos federais. Já os estados concordaram em congelar o ICMS dos combustíveis por 90 dias a partir de novembro passado, medida que foi prorrogada por mais 60 dias, até o fim de março.

Nos três meses iniciais, a diferença no preço médio medido pela ANP foi de 11 centavos por litro na gasolina, enquanto houve até ligeiro aumento no diesel, de 14 centavos. “Ou seja, é possível que se faça esse esforço todo, por mais bem-feito que seja, e ainda ser inócuo. O que vai acontecer se o barril chegar a 120 dólares?”, questiona Helder Queiroz, ex-diretor da ANP e membro do Grupo de Economia da Energia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Ao mesmo tempo, há discussões sobre quanto o Estado deveria abrir mão de recursos. É quase consenso que, se houver mesmo uma ação emergencial, ela deve ser voltada para o diesel, por seu impacto logístico e no transporte público, ou a auxílios diretos aos mais vulneráveis, como o Auxílio Gás. “Já no caso da gasolina, minha opinião é que não deveríamos fazer nada. É um bem consumido pela minoria da população que tem carro. Com o diesel, é diferente”, diz Queiroz. A gasolina, no entanto, está incluída em todos os projetos em discussão.

Além da questão tributária, outra proposta no Senado é o Projeto de Lei no 1.472/2021, uma conta de compensação de preços que serviria como uma espécie de colchão para amortecer as variações internacionais. Países como Colômbia, Chile, México e Noruega têm ferramentas do tipo, com melhores ou piores resultados. A lógica é que, quando os preços estão baixos no mercado internacional, a redução não é totalmente repassada ao consumidor, ficando o excedente como poupança para amenizar altas futuras. É um mecanismo também útil no caso de moedas voláteis diante do dólar.

O problema é que a discussão costuma aparecer somente em momentos de alta de preços — mas, se criado, o formato exigirá disciplina para que recursos sejam poupados na baixa. “O Brasil perdeu a oportunidade de criar esse fundo várias vezes, a última no começo da pandemia, quando o petróleo estava a 20 dólares”, diz Adriano Pires, diretor do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE).

A chance passou e, como a conta está sendo criada com petróleo em alta recorde, a União precisaria fazer aportes iniciais. Com base nas métricas de hoje, a estimativa é que, para a redução de 50 centavos no diesel nas refinarias (impacto de 1,50 a 2 reais ao consumidor) e de 10 a 15 reais no botijão de gás, seriam usados 25 bilhões de reais. Para chegar lá, o relator no Senado, senador Jean Paul Prates (PT-RN, que também relata o projeto sobre o ICMS), propôs fontes como royalties e dividendos, estes últimos recebidos pela União como acionista da Petrobras.

Outra fonte seria um novo imposto de exportação de óleo cru. O imposto é um dos pontos polêmicos, por, segundo críticos da proposta, reduzir a atração de investimentos em um momento em que o Brasil precisa aproveitar a janela de oportunidade do petróleo para atrair o setor privado. (Pela falta de consenso, a proposta foi retirada do projeto em 23 de fevereiro, após o fechamento desta reportagem na versão impressa.)

O uso de royalties e bônus de assinatura de campos também não é uma unanimidade, por novamente usar recursos estatais que poderiam ir para outras áreas. Para Prates, que fez carreira no setor de energia, a conta de estabilização é uma ideia mais eficiente do que um subsídio tradicional.

“Estamos falando de um instrumento bem mais barato do que isentar impostos. É um dinheiro que o governo auferiu extraordinariamente, justamente em razão da alta de preços”, disse à EXAME. Outra proposta do relator para os recursos extras recebidos pela União via petróleo é dobrar o alcance do Auxílio Gás para chegar a 11 milhões de famílias — ao custo de 1,9 bilhão de reais adicionais, a serem pagos com os bônus dos leilões de Sépia e Atapu, dois campos da Bacia de Santos.

 

Os recursos extras obtidos pela União também mostram como a alta internacional de preços não é necessariamente ruim para o Brasil: o país tem nas mãos uma das maiores descobertas de petróleo do milênio, o pré-sal, que o coloca entre os principais produtores do mundo. Com leilões ao setor privado e campos da Petrobras dando resultado, a produção deu um salto em 2020 e se manteve em 2021, quando foram produzidos 2,9 milhões de barris de petróleo por dia, mais de 70% no pré-sal. A produção de gás natural também bateu seu maior patamar histórico no ano passado.

O caminho, agora, será saber aproveitar o momento favorável para não fornecer incentivos errados na política energética de longo prazo. “Quando se tomam decisões para subsidiar preço, há repercussão no comportamento dos agentes. Se o combustível fóssil ficar artificialmente barato, por exemplo, o custo de eletrificar uma frota ou usar biocombustível fica maior”, diz Diogo Romeiro, pesquisador do Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getulio Vargas.

O etanol é um exemplo clássico: o combustível foi o campeão de altas de preço em 2021 com uma combinação entre restrição de oferta (por safra ruim e açúcar caro no exterior) e demanda subindo. “Mas já houve anos em que sobrou etanol, por causa da pouca competitividade com a gasolina”, lembra Mirian Bacchi, pesquisadora do Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada (Cepea/Esalq), da Universidade de São Paulo. “É uma fonte na qual é preciso continuar investindo, porque seguirá essencial na matriz renovável do Brasil”, diz.

Embora tenha se tornado autossuficiente em petróleo, o Brasil também importa cerca de 20% dos derivados que consome, como gasolina e diesel. Há discussões acaloradas sobre como equacionar a questão, que vão de reverter a política de paridade da Petrobras a, no outro espectro, reforçar ao mercado que não haverá ingerência do governo. O tema deve ser um dos destaques da eleição presidencial.

“Não acreditamos que haja saí­da estruturante para os preços sem dobrar a aposta na abertura do mercado que tem sido feita, com mais importadores, refinarias menores, mais concorrência”, diz Rivaldo Moreira Neto, CEO da consultoria Gas Energy.

Já um desafio no processo pode ser o abastecimento em algumas regiões, à medida que a Petrobras vende parte de seu parque de refino (das 13 refinarias originais, oito estão em processo de venda ou já vendidas).

“O parque da Petrobras foi constituído de forma quase militar, as partes estavam integradas entre si. Então, quando se vende uma refinaria, pode haver falta de certo derivado, que antes vinha de outro lugar”, argumenta Henrique Jäger, pesquisador do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e ex-presidente do Petros, fundo de previdência dos funcionários da Petrobras.

Mesmo no curto prazo, uma crítica frequente às discussões políticas acerca do preço dos combustíveis é o fato de que eventuais medidas, se não forem bem estruturadas, podem trazer incerteza e influenciar negativamente a já afetada taxa de câmbio.

Walter de Vitto, da consultoria Tendências, afirma que movimentações para conter altas de combustíveis são frequentes há décadas no Brasil, mas que, desta vez, o câmbio tem sido um vilão especialmente problemático. O dólar saltou para acima de 5 reais no começo da pandemia, e de lá nunca mais saiu. “Já houve momentos no passado em que o preço do petróleo foi a 100 dólares e não houve esse impacto todo no mercado. Porque é muito diferente enfrentar uma alta com câmbio a 3 reais”, diz.

E agora, ainda se houver quedas nos preços de mercado, a redução tende a não ser repassada. A Petrobras tem atuado com preços defasados em quase 10% em fevereiro, apesar da PPI, segundo monitoramento diário da Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis (Abicom). Assim, futuras baixas serviriam apenas para cobrir a defasagem acumulada. “Há lugares em que o preço foi reajustado dezenas de vezes já neste ano, enquanto a Petrobras não reajusta há mais de um mês”, afirma Sergio Araujo, presidente executivo da Abicom.

O fato é que a alta internacional dos combustíveis não é um drama só do Brasil. Os insumos têm contribuído para a pior inflação em décadas também nos Estados Unidos e na Europa. O grande problema do petróleo, resume Pires, do CBIE, é ser “a mercadoria mais volátil do mundo”. “Esse evento momentâneo de alta tem sido combatido de duas maneiras no mundo: redução de impostos e programas sociais. É um custo alto? É. Mas, no fim do dia, petróleo alto significa inflação, juros mais altos, e sempre quem sai prejudicado com isso é a população mais pobre”, diz.

No debate dos combustíveis há definições claras sobre a causa, mas pouco consenso sobre as soluções. A expectativa é que o tema seja discutido com seriedade por políticos, pensando no futuro energético do Brasil e no melhor uso dos recursos públicos — em um horizonte que vá além das urnas em outubro.

**A reportagem foi atualizada para informar sobre a retirada do imposto de exportação do PLC 1.472, realizada pelo relator após o fechamento desta edição.

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Os riscos que vêm de fora 

Crise na Ucrânia pode fazer o preço do petróleo disparar ainda mais

As tensões geopolíticas na Europa chegaram a um auge que não se via há décadas. O conflito entre Rússia e Ucrânia, que remonta à anexação da Crimeia em 2014 e piorou desde o fim do ano passado, tem levado mercados a uma volatilidade crescente — e com reflexos que podem ser cada vez mais visíveis no preço dos combustíveis e na inflação mundo afora. 

A estimativa das potências ocidentais é que já haja mais de 130.000 soldados russos posicionados na fronteira ucraniana, e negociações diplomáticas não têm avançado. O desafio imediato vem do fato de a Rússia ser a terceira maior produtora de petróleo do mundo e membro da Opep+, organização de países produtores. Em tempos de oferta apertada, qualquer disfunção na cadeia pode gerar (ainda mais) inflação em todos os países.

Mesmo sem um único tiro disparado, os efeitos já se mostram, com perspectivas de preço do Brent chegando a até 120 dólares em algumas casas. Sergio Baron, da S&P Global Platts, lembra ainda que o mercado de petróleo não é só resultado direto da produção, mas tem importante grau de especulação. “O petróleo é usado hoje para fazer hedge contra a inflação, por exemplo. E esse tipo de expectativa já causa impacto no preço”, explica. 

Para além do preço direto dos combustíveis, um conflito iminente também impacta negativamente a percepção de risco global. Países emergentes, como o Brasil, sofrem neste cenário, lembra Carla Argenta, economista-chefe da CM Capital, podendo ocorrer fuga de dólares para mercados mais seguros (e que tenderão a ter juros subindo diante da inflação). Soma-se o preço do petróleo a um real desvalorizado, e o Brasil teria piora em seu cenário de inflação e juros — a projeção da Selic é terminar o ano acima de 12%. “Hoje nós temos mais de 40% dos preços expostos dentro do IPCA, cuja dinâmica está ditada no mercado internacional”, diz Argenta. “É um momento já de muita pressão para o Banco Central.” 

Além da Rússia, há outros pontos geopolíticos nos quais os analistas estão de olho: de uma piora na instabilidade na Líbia (onde a guerra civil fez o preço do Brent saltar para mais de 120 dólares em 2012) a, na outra ponta, um possível acordo nuclear com o Irã. Os desdobramentos da pandemia, é claro, também seguem no radar. Para o consumidor brasileiro, a realidade é que os sinais do exterior estão longe dos mais auspiciosos neste começo de ano. 

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