O abismo entre o funcionalismo público e o setor privado no Brasil

A pandemia escancarou desigualdades em diferentes segmentos da sociedade brasileira. Uma delas é justamente a diferença do funcionalismo público em relação aos empregados do setor privado. Enquanto a crise econômica causada pela covid-19 engrossou a fila do desemprego, os quase 12 milhões de servidores em todas as esferas do setor público se mantiveram protegidos. Ao mesmo tempo que o governo federal tenta aprovar medidas emergenciais para conter gastos com pessoal, alguns estados e municípios promovem aumentos salariais e gratificações. O próprio presidente Jair Bolsonaro e aliados do Centrão mandam mensagens contraditórias, ora de apoio a uma gestão pública mais enxuta, ora de manutenção de privilégios. Para quem olha de fora, é a esquizofrenia do Estado em ação.

O debate que trata do impacto do funcionalismo na organização do Estado brasileiro não vem de hoje. Nos últimos 20 anos, o contingente de funcionários públicos no país dobrou — boa parte desse crescimento se concentrou no nível municipal. Logo, custear essa estrutura inchada não é barato. O país gasta cerca de 13,6% do PIB com pessoal — ficando atrás apenas da África do Sul, de acordo com dados da OCDE, o clube dos países ricos.

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Mantidas as regras atuais do serviço público, a conta pode chegar ao equivalente a 14,9% do PIB em 2030, pelos cálculos da consultoria Oliver Wyman. Hoje, a despesa total com a folha de pagamentos dos servidores federais, estaduais e municipais chega a 930 bilhões por ano, o dobro do que é investido em educação. “O Estado brasileiro vive para pagar a folha salarial e sobram poucos recursos para investir na expansão ou na melhoria de qualquer política pública”, diz a economista Ana Carla Abrão, sócia da Oliver Wyman e ex-secretária de Fazenda de Goiás.

Diante de gastos crescentes de um lado e de risco de explosão fiscal de outro, o governo conseguiu fazer avançar o assunto no Congresso. No início de março, o Senado aprovou a PEC Emergencial, a proposta de emenda constitucional que prevê a volta do auxílio emergencial e limites para o gasto público. No fechamento desta edição, em 8 de março, a PEC Emergencial aguardava ser referendada pela Câmara e receber sanção presidencial. O texto aprovado no Senado — uma versão desidratada do projeto do ministro da Economia, Paulo Guedes — propõe o teto de 44 bilhões de reais para as despesas do governo e gatilhos que poderão ser acionados se as despesas obrigatórias passarem de 95% dos gastos primários do governo.

Em um momento em que o país enfrenta um colapso na saúde em razão do agravamento da pandemia, a PEC também estabelece que, caso o governo passe do sinal amarelo em relação aos gastos, reajustes salariais dos servidores poderão ser proibidos. Além disso, a criação ou o aumento de auxílios, bônus ou outros benefícios no serviço público ficam suspensos. Na prática, a nova legislação acaba sendo uma extensão da lei aprovada em maio de 2020, que, em troca de socorro financeiro aos estados e municípios na pandemia, determinou o congelamento de salários dos servidores e vetou o aumento de gastos com pessoal até dezembro deste ano. 

Isso não impediu, claro, que municípios e estados encontrassem brechas para burlar a lei. Já em pleno caos de atendimento à população por causa da covid-19, a Câmara Municipal de Manaus aprovou em dezembro de 2020 o aumento de salário para os próprios vereadores e também para o prefeito, o vice-prefeito, secretários e subsecretários da cidade a partir de janeiro de 2022. Assim, o contracheque do prefeito de Manaus, Davi Almeida (Avante), passará dos atuais 18.000 para 27.000 reais. A manobra inspirou os vereadores da capital paulista a presentear o prefeito Bruno Covas (PSDB) com um aumento de 46%, também válido a partir do ano que vem. 

Há tempos o funcionalismo brasileiro parece viver numa bolha. Em 2019, os servidores públicos ganhavam, em média, 4.172 reais por mês, quase o dobro do salário médio no setor privado, de acordo com dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Quando se analisa apenas o funcionalismo federal, essa distância é ainda maior: seis vezes.

Mas não são apenas os salários que tornam o serviço público atraente no Brasil. Quem serve ao Estado pode usufruir de benefícios como a licença-prêmio, que permite três meses de descanso remunerado a cada cinco anos de trabalho. A regalia custa cerca de 204 milhões de reais por ano aos cofres públicos, segundo o Ministério da Economia. Há também o anuênio, adicional por tempo de serviço de 1% sobre o salário a cada ano.

Em 2019, o gasto com esse benefício foi de 872 milhões de reais. Em algumas carreiras do serviço público, férias remuneradas de mais de 30 dias são comuns. O custo dos dias adicionais de descanso ultrapassa 2,6 bilhões por ano somente nas esferas do Judiciário, do Ministério Público Federal e do Executivo. “Há uma lista de distorções em relação à iniciativa privada, como promoções automáticas e adicional por tempo de serviço, que tornam os servidores um grupo protegido”, diz o economista Marcos Lisboa, presidente do Insper. “Em outros países, como os Estados Unidos, apenas algumas carreiras, como militares e diplomatas, têm direitos tão diferentes do restante da população.”

Quando se mergulha na complexa máquina pública brasileira, nota-se que as desigualdades são ainda mais profundas. Um levantamento exclusivo da consultoria Oliver Wyman mostra que, enquanto no Executivo apenas 15% dos funcionários ganham acima de 5.000 reais, esse percentual sobe para 85% no Judiciário, no qual a média salarial é de 12.000 mensais. Em algumas carreiras, boa parte dos servidores já atingiu o topo. Esse é o caso de auditores fiscais da Receita, em que 84% dos servidores já chegaram ao mais alto nível salarial — em comparação com 3% dos professores universitários. “No Brasil, a desigualdade começa dentro do próprio Estado”, diz Ana Carla Abrão, da Oliver Wyman. “Existem castas do setor público que têm remuneração elevada e pouco transparente, enquanto boa parte das funções vinculadas ao serviço público básico ganha mal.”

Essas disparidades perpetuam a ideia de que todo funcionário público ganha muito, trabalha pouco e atende mal o cidadão. Não é verdade. Na pandemia, os profissionais que atendem pelo Sistema Único de Saúde têm sido apontados como heróis e heroínas, dado o empenho dos que atuam na linha de frente contra a covid-19 e em situação de parcos recursos. É fato também que antes da crise sanitária a saúde pública costumava receber notas baixas no quesito qualidade, assim como a educação e a segurança (as notas, claro, levam em conta fatores que vão muito além do desempenho de cada profissional).

Por isso, ganha força a ideia de que os servidores públicos precisam ser avaliados para valer (nas repartições que adotam métricas de desempenho há um festival de notas 10 para garantir o pagamento de bônus). Encomendada pelo movimento liberal Livres, uma pesquisa feita pelo instituto de pesquisa de opinião pública Ideia aponta que 68% dos brasileiros acreditam que os servidores deveriam ser avaliados de alguma maneira.

Esse é um dos itens que devem entrar na reforma administrativa, a PEC 32, que vai tratar do novo RH do Estado. Enviado ao Congresso no ano passado pelo governo, o projeto está parado. “Trata-se de uma reforma muito ampla, mais até do que foi a da Previdência”, diz o deputado federal Tiago Mitraud (Novo-MG), presidente da Frente Parlamentar da Reforma Administrativa. Pelo texto, ficam proibidas, por exemplo, a concessão de adicionais por tempo de serviço, férias de mais de 30 dias e licença-prêmio. A reforma também defende o fim da estabilidade no emprego público. “O intuito é implantar a meritocracia e acabar com benefícios incompatíveis com a realidade brasileira”, diz Mitraud. Athur Lira, novo presidente da Câmara e aliado do governo, tem dito que a reforma deverá ser colocada em votação até maio ou junho. 

Mas há inúmeras resistências. A Frente Parlamentar em Defesa do Serviço Público, formada por 242 parlamentares, defende boa parte das regras atuais, mas centra forças na manutenção da estabilidade. Os deputados e senadores que fazem parte do grupo estão elaborando uma proposta sobre a composição e o funcionamento das comissões que vão fazer as avaliações de desempenho dos servidores.

“O problema é que nada disso ficou definido no texto da reforma enviada pelo governo, que altera os direitos do funcionalismo sem o devido embasamento”, diz o deputado Professor Israel Batista (PV-DF), coordenador da frente. O grupo também trabalha para que juízes, desembargadores e militares sejam incluídos no texto do Executivo. O pedido é justo, mas pode ter o efeito apenas de atravancar a pauta. “O governo não inclui o Judiciário e os militares na reforma administrativa por temer a força que essas categorias têm”, diz Pedro Pontual, presidente da Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental. 

Seja por falta de convicção, seja para não inflamar as categorias dos servidores, o presidente evita falar da reforma administrativa. Nas quase três décadas como parlamentar, Jair Bolsonaro se posicionou a favor de benesses para diferentes parcelas do setor público. Convertido parcialmente à agenda liberal depois de eleito, passou a sinalizar que as novas regras do serviço público serão aplicadas apenas aos futuros contratados.

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Ao mesmo tempo, já concedeu benefícios para grupos que engrossam sua base de apoio no eleitorado. Em junho de 2020, por exemplo, aprovou a aposentadoria integral de policiais civis da União e do Distrito Federal — uma demanda antiga da corporação — para todos que ingressaram até novembro de 2019. Já no apagar das luzes do ano passado, em 24 de ­dezembro, liberou a realização de concurso para a contratação de mais 1.500 policiais rodoviários federais. 

Os agrados recentes não devem ser suficientes para conter o sentimento de traição da categoria diante da PEC Emergencial. Os policiais ameaçam romper com o presidente caso esses profissionais sejam atingidos pela regra que proíbe aumentos salariais em situações de aperto fiscal — uma emenda ao projeto tentou excluir os policiais do texto no Senado, mas não prosperou (o senador Flávio Bolsonaro, inclusive, foi um dos que votaram contra os interesses da categoria). “Com tal medida, não resta outra alternativa a não ser a adoção de estado de alerta e mobilização permanente, a fim de combater o desmonte econômico, social e profissional que vem sendo imposto ao serviço público e a toda a segurança pública brasileira”, disse a União dos Policiais do Brasil (UPB), em nota assinada em conjunto por outras 24 entidades que representam a categoria.

Futuro digital

As disputas no Congresso parecem desconectadas com os avanços que a tecnologia propiciou ao debate. Antes da pandemia, a digitalização de serviços públicos — uma prioridade de governos no mundo todo — parecia uma agenda que vinha em segundo plano por aqui. Com as medidas de restrição adotadas na primeira onda da pandemia em março de 2020, órgãos públicos do país inteiro ficaram fechados por meses. “Muitos prefeitos descobriram na pandemia que estavam perdendo arrecadação porque o cidadão não conseguia, por exemplo, tirar online uma segunda via do IPTU. E, sem pagamento de impostos, as contas não fecham”, diz Gustavo Maia, fundador da startup Colab, plataforma de gestão e de zeladoria pública. 

Isso provocou um esforço inédito no país de aceleração de digitalização dos governos. Apenas o aplicativo da Caixa foi acessado por mais de 60 milhões de brasileiros para cadastro no auxílio emergencial (ainda que parte dos que não se resolveram online foi parar nas portas das agências do banco). Cerca de 50 milhões de pessoas entraram no portal Gov.br, plataforma do governo federal que reúne uma série de serviços públicos digitais, no ano passado por causa da pandemia. “Os governos que já tinham começado sua transformação digital antes da crise tiveram uma resposta mais rápida ao longo dela”, diz Luiz Felipe Salin Monteiro, secretário de Governo Digital.

Os brasileiros, de fato, gostaram da ideia. Um estudo exclusivo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com 13.200 pessoas e realizado entre outubro e dezembro do ano passado, mostra que seis em cada dez brasileiros preferem o atendimento por site, aplicativo ou mensagem de texto de serviços públicos — ante 24% que escolhem o atendimento presencial. A economia de tempo é a principal razão para 46% da população escolher a forma online. “A sociedade brasileira está bem adaptada ao mundo digital. É natural que queira ter nas interações com os governos a mesma experiência do consumo online”, diz Morgan Doyle, representante do BID no Brasil. Enquanto isso, em Brasília, as disputas por benesses públicas alimentam os interesses privados de quem trabalha para os cidadãos.