Risco negociável: por que Brasil admite barragens de alto dano potencial?

São Paulo - Todo grande desastre, seja natural ou provocado pelo homem, levanta perguntas inevitáveis sobre, por exemplo, quais foram suas causas, se era possível evitá-lo e como lidar com o passivo deixado. A tragédia da Vale em Brumadinho (MG) suscita, em particular, um questionamento que reflete acerca do ideal de desenvolvimento que buscamos como sociedade: por que o Brasil admite barragens que, caso se rompam, poderão causar muitas mortes e grande dano ambiental e material?

Em geral, a classificação de barragens leva em conta dois aspectos: o risco da estrutura se romper e o dano potencial associado. A Categoria de Risco (CRI) de uma barragem diz respeito a características estruturais que possam causar um acidente, como aspectos de projeto, integridade da barragem, estado de conservação, operação e manutenção. Já o Dano Potencial Associado (DPA) é o que pode ocorrer devido a rompimento, vazamento ou infiltração no solo do conteúdo de uma barragem, seja de uma hidrelétrica ou mineradora, independentemente da sua probabilidade de ocorrência, e é graduado de acordo com as potenciais perdas de vidas humanas e impactos sociais, econômicos e ambientais.

Na esteira do rompimento da barragem do Córrego do Feijó, no dia 25 de janeiro, a Agência Nacional de Águas (ANA) divulgou uma lista de barragens prioritárias para fiscalização em todo o País. As 3.387 estruturas listadas (de um total de 24 mil cadastradas) enquadram-se na Categoria de Risco alto ou com Dano Potencial Associado alto, um número que pode ser maior porque nem todos os órgãos fiscalizadores enviam informações completas sobre suas barragens à ANA.

Tanto a barragem operada pela Samarco, em Mariana, quanto a barragem da Vale, em Brumadinho, eram consideradas de risco baixo e alto dano potencial, o que nos remete à pergunta inicial. Por que barragens dessa natureza persistem por aqui?

A resposta passa pela compreensão de que "os desastres são construídos socialmente", diz o sociólogo e demógrafo Roberto do Carmo, professor do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas (IFCH) da Unicamp e pesquisador do Núcleo de Estudos de População (Nepo). 

"O discurso que viabiliza a aceitação desses tipos de empreendimentos de risco é sempre um discurso econômico, de geração de empregos, de geração de receitas para os diversos níveis do Estado, de geração de lucros para as empresas. A grande questão que se coloca com esses desastres é se o custo social e ambiental não é excessivamente elevado para justificar essa aceitação", pontua.

Uma decorrência possível, na visão do professor da Unicamp, seria exigir que atividades de exploração, que implicam perigos e riscos, fossem realizadas com maiores investimentos em tecnologia e em segurança para os funcionários e para a população em geral. "O balanço final seria então a diminuição de receitas e de lucros, mas o aumento de segurança. Do meu ponto de vista, a discussão deveria apontar para essa linha, que é assinalada pela própria legislação, onde o princípio da precaução e a segurança humana são conceitos fundamentais para balizar os investimentos", defende.

E a voz da sociedade civil é fundamental nesse debate, segundo ele.  "A participação social deve ser valorizada. E não tratada como entrave ao desenvolvimento econômico. É importante que as atividades econômicas sejam realizadas. É importante que o país possa explorar de maneira adequada as suas vantagens comparativas e os seus recursos naturais. Mas essa exploração econômica deve ser avaliada a partir dos seus custos sociais e ambientais", afirma.

Confira a seguir a entrevista que o professor da Unicamp concedeu ao site EXAME.

A legislação brasileira é vista como exemplar e parâmetro internacional. O que deu errado em desastres como  o da Vale em Brumadinho e o da Samarco em Mariana?

A legislação ambiental brasileira foi criada na esteira do período de abertura política e de aumento do conhecimento e mobilização sobre as questões ambientais, a partir do final da década de 1980. Ancorada também na Constituição de 1988, que foi um marco importante. De maneira geral, destacam-se dois pilares dessa legislação: descentralização das decisões, em contraposição à tendência centralizadora do período ditatorial, e participação social nos processos de gestão. A participação dos cidadãos e das organizações da sociedade civil era entendida como alternativa à gestão tecnocrática, burocratizada e sem transparência do período militar.

Mas há dois problemas. O primeiro é que grande parte das políticas ambientais não foi implementada em sua totalidade, principalmente por conta dos grandes interesses econômicos que estão envolvidos na exploração dos recursos naturais, tanto que a grande luta das organizações da sociedade civil nas décadas de 2000 em diante foi fazer valer a legislação ambiental existente, além de buscar aumentar o escopo da legislação.

Outro problema é que nos últimos 15 anos houve um enfraquecimento dos atores da sociedade civil, por uma série de questões políticas — cooptação, apropriação indevida de espaços, “normalização” do discurso ambiental sem que houvesse avanços substantivos — e econômicas — perdas substanciais de financiamento pelas organizações da sociedade civil e aumento da organização dos agentes econômicos com interesses ambientais. Nesse contexto de enfraquecimento das organizações ambientais ocorreram retrocessos significativos, com a perda de posições que se julgava estarem consolidadas, inclusive em termos legais e jurídicos, como foi o caso da mobilização do setor do agronegócio que levou à revisão desastrosa do Código Florestal.

Como esse processo se reflete na situação atual do país? É possível reverter o enfraquecimento da sociedade civil que você descreve?

A sociedade, através de suas organizações e da ação dos cidadãos, precisa continuar lutando para que a legislação ambiental siga tendo as suas características principais, que garantem a sustentabilidade e a segurança social e ambiental. É preciso lutar para que essa legislação seja efetivamente implementada.

Nos casos de Mariana e Brumadinho é importante salientar que os instrumentos organizacionais e legais existiram. Mas não foram seguidos da maneira correta. E como os instrumentos existem e há registros sobre possíveis situações de fraude ou ação com interesses próprios das empresas que colocaram dolosamente em risco a vida (de pessoas, da fauna e da flora), é fundamental que esses registros sejam consultados, e que sirvam como prova documental para que os potenciais culpados pela ação dolosa sejam punidos.

A responsabilização por essas tragédias é um passo fundamental. E é importante que os ritos previstos na legislação ambiental sejam valorizados como provas. Essa é uma forma de valorização da própria legislação. É importante notar que o discurso do Governo Federal recentemente eleito é diametralmente oposto à legislação ambiental vigente. Espera-se que esse desastre de Brumadinho sirva para mostrar a importância decisiva da legislação ambiental. Não seguir os ritos previstos, ou buscar a eliminação de etapas pode significar colocar a população sob riscos cada vez maiores.

Que lições deveriam ter sido aprendidas com os erros e negligência que levaram ao rompimento da barragem do Fundão, em Bento Rodrigues, em  2015, e causaram o maior desastre ambiental do país? 

Basicamente o problema foi idêntico. Muito embora as empresas responsáveis aleguem que não. A grande questão é que o risco representado pelas barragens de rejeitos tem sido diminuído, em favor de um discurso que visa o aumento da produção, que no nível do discurso vai gerar novos empregos, ou garantir os empregos existentes.

Será que as empresas não conheciam o risco? Será que não havia um “mapa de riscos”? Será que os funcionários não conheciam os riscos? São questões importantes a levantar. Nessa linha, a precarização do trabalho, o desemprego, as dificuldades econômicas acabam levando as pessoas a assumirem riscos cada vez maiores para conseguir sobreviver. Aos órgãos de fiscalização caberia fazer com que os riscos fossem conhecidos e minorados pela empresa.

Talvez se todos os funcionários também tivessem conhecimento sobre os riscos, pudessem ter um procedimento mais pró-ativo, no sentido de identificar as situações de aumento de risco. Esse é um ponto que valeria a pena pensar, tendo em vista que os funcionários estão presentes no processo o tempo todo, diferentemente dos órgãos de fiscalização.

O Brasil possui desde 2010 uma Política Nacional de Segurança de Barragens, que fomenta a cultura de segurança de barragens e gestão de risco e determina que a população deve ser informada e estimulada a participar, dieta ou indiretamente das ações preventivas e emergenciais, além de promover mecanismos de participação e controle social. Isso tem ocorrido na prática? O que falta para a população participar mais desse tipo de decisão?

A  participação da sociedade civil está prevista na legislação ambiental de maneira geral e deve ser valorizada. E não tratada como entrave ao desenvolvimento econômico. É importante que as atividades econômicas sejam realizadas. É importante que o país possa explorar de maneira adequada as suas vantagens comparativas e os seus recursos naturais. Mas essa exploração econômica deve ser avaliada a partir dos seus custos sociais e ambientais.

No caso de Brumadinho, houve uma votação no Conselho Estadual de Política Ambiental (Copam), da Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Minas (Semad), no qual o único voto contrário foi da representante da Sociedade Civil. Foram 8 votos contra 1.

Atente que a participação da sociedade civil está prevista na legislação, a sociedade civil participa, mas o poder efetivo, de vetar determinada situação de risco, está fora da possibilidade dessa participação. Essa “impotência” da sociedade civil frente ao Estado e frente aos representantes do poder econômico é muito desestimulante. Acompanhei essa mesma situação nos Comitês de Bacia, no caso da gestão da água. O fato de que a capacidade de influenciar nas decisões é muito pequena faz com que a participação seja cada vez menor. Aumentar o peso da sociedade civil, e capacitar a sociedade civil para a participação são passos fundamentais para melhorar a gestão ambiental no país.

Qual a parcela de culpa do poder público em desastres, ou seria mais apropriado dizer  "erros" trágicos como esses?

Ao não tomar as ações previstas em lei com celeridade, de certa forma o poder público se torna conivente com a subsistência dessa situação de perigo. Identificar e punir os responsáveis é fundamental. E isso não foi feito em Mariana.  Conforme escrevemos em um texto da época do desastre de Mariana, houve uma tentativa de manipular o conceito de “desastre ambiental”, para o qual é impossível atribuir responsabilidade. Na verdade, desastres como em Mariana e Brumadinho são desastres que decorrem da forma de atuação das empresas e conivência do poder público. Nesse sentido, esses desastres são “socialmente construídos”. E é importantíssimo que sejam identificadas as responsabilidades.

Corremos ainda o risco de que passada a grande comoção causada pelo momento do desastre, não sejam tomadas as atitudes necessárias, e que com o tempo, a situação seja esquecida e as ações não sejam tomadas. Esse é o padrão histórico que temos seguido, conforme já escrevi. O que espero é que com o altíssimo custo de perdas de vidas humanas em Brumadinho sejamos capazes de quebrar esse padrão, e efetivamente fazer o que precisa ser feito. Iniciando com a responsabilização e punição dos responsáveis.

Além do drama humano, o rompimento da barragem da Vale deixa um grande passivo ambiental. O que esperar daqui para frente?

Este é um aspecto para ter muito cuidado: não basta que a Vale, ou outras empresas de mineração, em uma atitude extrema fechem as suas operações de extração mineral, como está sendo cogitado para ocorrer em Minas Gerais. Aliás, parar com a exploração de minério de ferro em  Minas Gerais e ficar apenas operando em Carajás seria muito lucrativo para a Vale. O que destaco é que existe um “passivo ambiental” gigantesco, expresso na grande quantidade de barragens de rejeitos das empresas de mineração.

Antes de encerrarem as suas atividades é fundamental que as empresas se responsabilizem em dar uma solução definitiva para esses rejeitos. Caso contrário, as empresas vão fechar as minas e deixar o passivo ambiental para ser equacionado pela sociedade local. Isso aconteceu nos municípios de Poços de Caldas e Caldas, que possuem um passivo gigantesco da exploração de urânio. Passivo de altíssimo risco e que tem um custo elevadíssimo de manejo, sem que haja uma solução definitiva.